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"특별법,개별법 제정 남용...법체계 혼란 우려"
특별법과 개별법이 남용되고 있다는 비판이 국회와 학계 안팎에서 제기되고 있다. 개별 의원이나 부처간 과욕으로 인해 현행 기본법으로도 충분히 규율할 수 있는 부분까지 특별법이나 개별법을 만들면 사법시스템 전반을 혼란시킬 수 있다는 지적이다. ◇ 의원들, 법안 중요성 강조하려 무늬만 특별법 제정도= 지난달 23일 국회 법제사법위원회 전체회의장에서 아동빈곤법안 심의 도중 논쟁이 벌어졌다. 법조인 출신인 이춘석 민주당 의원이 “기본법인 아동복지법에 100% 담을 수 있는 내용까지 굳이 특별법을 통해 규정하는 것은 입법 체계상 맞지 않다”며 “아동학력 증진에 관한법, 아동체력증진에 관한 법 같은 식으로 법을 만들다보면 100개, 1,000개도 만들 수 있는 것 아니냐”는 비판을 쏟아냈다. 그는 “이미 같은 지적을 서른차례나 했지만 그때마다 개선된 건 아무것도 없다”고 했다. 기본법을 통해 충분히 소화할 수 있는 내용을 특별법·개별법 발의를 통해 입법화하는 사례는 이외에도 그동안 빈번히 발생해왔다. 지난 3월 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법도 당초 국회 논의과정에서 “근거법인 현행 사회복지사업법을 통해 규정하는 것이 적합하다”는 지적이 있었지만 그대로 국회를 통과했다. 그러다 보니 법체계상 기본법과 저촉되는 사례도 적지 않다. 특히 범죄자를 가중처벌하는 특별법이 많은 형법에서 심심찮게 찾아볼 수 있다. 예컨대 ‘13세 미만 미성년자 강간죄’의 경우 성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법에서는 징역 7년 이상을 선고하도록 하는 한편 집행유예가 불가능하도록 규정하고 있다. 반면 형법상 살인죄의 경우에는 집행유예가 가능하다. 오영근 한양대 교수는 “강간죄가 험악한 범죄이지만 살인죄보다 무겁지는 않다”며 “특별법과 기본법 형량이 불균형해지는 문제가 생긴 사례 중 하나”라고 지적했다. 특별법·개별법이 남용되는 이유는 무엇일까. 법제처의 한 관계자는 “각 부처나 의원들이 자신들이 만든 법이 다른 법에 우선해 효력을 발휘하기를 원하는 경우가 많기 때문”이라며 “특별법으로 규율할만한 게 없는데도 일단 중요하다는 걸 보여주기 위해 이름만 특별법이라고 붙이는 경우도 있다”고 말했다. 반면 엉성하게 만들어진 기본법이 특별법의 남용을 부추기는 경우도 있다. 서울의 한 로스쿨 교수는 “식품위생기본법 등 몇몇 법률의 경우 관련 행정부처가 여럿이다 보니 법 자체를 일부로 헐겁고 엉성하게 만드는 경우가 있다”며 “이후 구체적인 부분에 대해서는 각 부처가 입맛에 맞게 특별법을 제정해 식품위생 정책을 집행한다”고 지적했다. 이처럼 특별법·개별법 남용 사례가 빈번하자 국회 법사위(위원장 우윤근)는 1일 각 상임위원회 위원장에게 ‘입법 원칙에 위배되는 특별법 제정 등의 자제 협조 요청’ 공문을 보냈다. 법사위는 공문에서 “특별법이나 개별법 형태의 입법을 자제하는 대신 기본법 등 기존 법질서 체계에 편입하는 방향의 입법을 요망한다”고 밝혔다. 법사위는 “특별법 형태로 새로 제정함으로써 기존 법령과 모순되거나 저촉되는 사례가 발생하고 있다”며 “특히 개별법이나 특별법 형태로 방대한 법규범이 산재함에 따라 국민의 불편과 혼란을 가중할 우려가 있다”고 덧붙였다. ◇ 특별법 남용으로 법체계 혼란 우려= 임지봉 서강대 교수는 “대부분의 특별법은 국민 일반에게 적용되는 게 아니라 특정 부류나 특정사건에만 적용되는 처분적 법률의 성격이 강하다”며 “현대 복지국가에서는 정책이 수시로 변하기 때문에 이러한 상황에 대처할 수 있도록 합리적인 경우에만 예외적으로 특별법을 인정하고 있다”고 설명했다. 임 교수는 이어 “헌법에 따라 법률은 일반성과 명확성을 갖춰야 하는데도 예외적인 경우에만 허용되는 특별법이 남용돼 많은 문제를 안고 있다”며 “특별법이 일반법 뿐만 아니라 다른 특별법과도 충돌하는 경우도 있다”고 지적했다. 김용섭 전북대 교수는 “특히 형벌 법규에서 특별법 남용 현상이 일어나고 있다”고 지적했다. 김 교수는 “일반법의 개정으로도 가능한 특별법의 제정은 법체계 전체의 혼란을 가중시키고 법규범 전체의 통일성을 저해한다”고 우려했다. 법제처의 또다른 관계자는 “법은 되도록 국민이 이해하기 쉽고 간략하게 만들어야 한다”며 “특별법이 남용되면 동일한 사안에 대해서도 국민들이 여러 법령을 찾아봐야만 하는 번거로움과 불편이 생긴다”고 지적했다. 장혜진 기자 |
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